La PAC è stata la peggiore politica agricola del XX secolo? Conclusioni

La PAC non ha fatto finora una gran bella figura. La sua adozione ha causato un aumento massiccio del protezionismo rispetto alle (già piuttosto invasive) precedenti politiche. Il livello di sostegno nel 1980, misurato dal PSE, è stato decisamente superiore rispetto a molti altri paesi avanzati. Inoltre, la PAC ha aiutato gli agricoltori indirettamente, incrementando i prezzi di vendita, piuttosto che direttamente, sovvenzionando gli stessi agricoltori (come invece è avvenuto dopo la riforma McSharry), e pochi fondi sono stati stanziati per le spese produttive. Gli effetti sociali non sono stati molto rilevanti solo perché l’agricoltura rappresentava una piccola parte del reddito totale. La riforma è stata lenta e, finora, ha migliorato la qualità dell’intervento, senza modificare l’importo totale del sostegno.

La PAC può essere difesa comunque? Si possono presentare due argomenti diversi: si può sostenere che la PAC ha affrontato alcuni fallimenti del mercato? Questo argomento non si applica ai soliti sospetti. Tutti i paesi dell’Europa occidentale erano sufficientemente avanzati da non avere bisogno della creazione di diritti di proprietà (titoli) o la costruzione di gran parte delle infrastrutture specifiche del settore agricolo. L’agricoltura europea avrebbe beneficiato di investimenti in ricerca e sviluppo, ma come sottolineato, questi ultimi rappresentavano una percentuale molto piccola del sostegno complessivo. Ma due altri obiettivi della PAC, l’autosufficienza alimentare e la tutela del paesaggio e delle tradisioni rurali, potrebbero essere intesi come un modo per affrontare alcuni fallimenti del mercato.

L’importanza attribuita all’autosufficienza alimentare rifletteva il profondo impatto delle esperienze passate, in particolare la fame del tempo di guerra (ma anche la carenza post bellica di valuta) sui politici e sull’opinione pubblica. Basarsi sulle forniture dall’estero poteva essere ancora considerato pericoloso al culmine della guerra fredda (i negoziati per la PAC erano in corso proprio mentre si preparava la crisi dei missili a Cuba). Tuttavia, la PAC è sopravvissuta sia alla guerra fredda che all’Unione Sovietica. L’autosufficienza non può essere considerata un obiettivo legittimo per l’intervento dello Stato in condizioni “normali”. Ciò implicherebbe che le importazioni siano un fallimento del mercato, mentre gli economisti le considerano un miglioramento della divisione sociale del lavoro.

Al contrario, gli economisti considerano la tutela dell’ambiente come una tipica zona di intervento per affrontare le carenze del mercato. Ma la tutela ambientale non era nemmeno citata nel Trattato di Roma tra gli obiettivi della PAC. In realtà, la PAC “pre-riforma” è stata fortemente orientata contro la tutela dell’ambiente. I prezzi elevati garantiti hanno favorito l’utilizzo di input inquinanti, come i fertilizzanti e i mangimi animali, causando over-stocking. Gli incentivi per le trasformazioni strutturali e l’accorpamento fondiario hanno favorito l’adozione di “moderne” tecniche agricole, come l’irrigazione e il drenaggio, che ha causato la perdita di numerosi elementi tradizionali e di micro-habitat. La tutela dell’ambiente è diventato un obiettivo chiave di tutte le politiche europee all’inizio degli anni ’90[1]. La nuova PAC post-McSharry, ha seguito questo principio generale, con l’introduzione di politiche specifiche per l’ambiente.

La seconda linea di difesa sottolinea i vantaggi dinamici della PAC, in contrasto con i guadagni e le perdite statiche discusse nella prima parte di questo lavoro. Questo argomento è di solito addotto per giustificare il sostegno temporaneo di nuove industrie o di industrie che rechino benefici e spillovers al resto dell’economia. L’agricoltura non era certo nuova e non ha creato molto ricadute tecniche (casomai, essa ha beneficiato del progresso tecnico nell’industria chimica e nell’ingegneria). Tuttavia, a volte si sostiene che la politica agricola ha favorito investimenti per garantire prezzi stabili ed elevati[2]. Questo argomento non è molto forte. In linea di principio, potrebbe essere esteso a qualsiasi tipo di investimento, ma nessuno suggerirebbe seriamente di favorire prezzi elevati per tutti i beni al fine di aumentare i livelli di investimento. Allora, si dovrebbe argomentare che l’agricoltura è diversa e merita un trattamento speciale, perché il suo modello di investimento privato è diverso da quello dell’industria o dei servizi. Per quanto l’autore ne sappia, nessuno ha mai difeso con successo questa linea di ragionamento.

Per riassumere, è difficile difendere la PAC sotto ogni punto di vista. L’unico argomento buono è che altri paesi si comportavano anche peggio dell’Unione europea. Tuttavia, questo fatto è stato bilanciato dal modo deciso in cui l’UE ha ostacolato la liberalizzazione degli scambi di prodotti agricoli, e, quindi, del commercio globale nell’ambito del GATT[3]. Durante il Dillon Round, l’UE  si è garantita un’esenzione preventiva dall’obbligo di associare i dazi per tutti i prodotti soggetti alla PAC (che, tra l’altro, era ancora in fase di elaborazione). L’UE ha impedito ogni discussione in materia di protezione agricola nel Kennedy Round per difendere la sua recente costituzione della PAC. L’accordo del Tokyo Round è stato possibile solo quando gli Stati Uniti hanno deciso di ritirare la questione dei prodotti agricoli dal tavolo. L’Unione europea ha bloccato ogni proposta di riforma della politica agricola nel quadro dell’Uruguay Round dall’inizio (settembre 1986) fino al cosiddetto accordo di Blair House nel novembre 1992. Il trattato prevedeva una (parziale) liberalizzazione degli scambi agricoli (la graduale eliminazione dei sussidi alle esportazioni, e alcuni tagli nelle tariffe), solo perché queste politiche erano in qualche misura coerenti con la riforma McSharry della PAC. Questo comportamento da guastafeste è stato tenuto in seno al GATT esclusivamente dalla Comunità Europea. Così, anche se altri paesi hanno protetto la loro agricoltura in misura maggiore, la PAC può essere definita la peggiore politica agricola del ventesimo secolo.

[1] See Floor Brouwer and Philip Lowe, CAP regimes and the European Countryside (Wallingford 2000)
[2] Arie Oskam and Stefanou Spiro, “The CAP and technical change”, in: Sanderson, Agricultural protectionism: 191-224; Cornelis van der Meer and Saburo Yamada, Japanese agriculture, A comparative economic analysis (London 1990)
[3] Timothy, Tangermann and Warley, Agriculture